王毅出席二十国集团外长会

１９７９年到全国人大法制委员会工作，先后任经济法室处长、国家法行政法室副主任、主任，法制工作委员会副主任。

那么，是不是只有全国人大常委会才享有法律解释权呢？显然不是。因为这是由司法机关的工作性质决定的，司‘法过程中肯定要遇到‘法的涵义问题，而最高人民法院又不可能事事要求人大释宪释法，顺便解释宪法和法律条款的意思是很自然的，只要没有触动宪法和法律的根本原则。

因此可以说，合宪法律解释的正当性就建立此一意义的宪政主义上。[12] 显然，所谓监督适用是直接应用宪法处理具体的违宪纠纷，然而解释适用未必针对具体纠纷，立法适用则根本不是处理具体纠纷，而且这些宪法适用的主体并不包括法院。然而，遵守宪法是法治的基本要求，是实施宪法的一项重要原则，它贯穿于实施宪法的全过程，一切宪法活动都应遵守宪法，当然司法机关开展合宪性解释也应遵守宪法。但规范本身抽象及其与上下位阶规范关系的不同，都不影响合宪解释本质的同一性。[23] 韩大元：《以宪法第126条为基础寻求宪法适用的共识》，《法学》2009年第3期，第10页。

但是，合宪性解释不是被动的，它恰恰强调主动地应用宪法，主动运用宪法来解释法律，有意识地将宪法的精神通过解释的途径灌输到法律条款之中，甚至在裁判文书的说理部分直接引用宪法条款把依照宪法来解释法律进而确定法律条款含义的过程和内容表述出来。上官丕亮，苏州大学王健法学院教授。作者试图为行政行为合法要件和司法审查根据提供一个更加融贯和清晰的体系。

（三）几个关键概念的辨析 与现有法律规定和多数学术著作阐述的审查根据相比，上述合法要素有几个重大变化：它取消了行政职权和法律适用的概念，代替以管辖权限、适用条件和处理内容的要求。罗伦富诉交通事故责任认定案，载《最高人民法院公报》2002年第5期（交警队作出此次道路交通事故责任认定，只笼统适用《道理交通事故处理办法》第19条而没有指出具体适用哪一款，属适用法律错误）。本文的一个意图是对《行政诉讼法》的完善能够有所裨益，但它的意义并不完全寄托于立法采纳这一建议。一国的司法审查根据浸透着对行政行为合法性的独特理解，并在很大程度上存在着对历史经验的路径依赖。

[33]参见前引[32]胡芬书，第411-412页。从本文讨论目的出发，少数部分撤销、部分维持的，计入撤销。

(2)适用条件，即行政机关对某个特定事项作出处理的前提条件。例如，对事实问题的审查是各国共同面对的问题，但所用的审查根据很不一样，有的甚至没有把它单独列为一个审查根据。相对晚近出现的合理预期原则开始成为一个独立的审查根据。  四、行政行为合法要件（审查根据）的重构 行政行为合法要件（司法审查根据）的建构是逻辑、经验和政策选择的产物，即借鉴经验认识事物，运用逻辑条分缕析，并对不同的利害关系加以政策上的考量。

由于对各个具体标准理解上的差异，司法审查实际强度深浅不一，既影响了法律统一、公平的适用，也可能影响到对公民、组织权利的保护。行政过程违反正当程序的。第一种是，法院同时援引两个或者两个以上条目，笔者称为多重根据（对多重根据分别予以统计）。[45]借鉴该思路，在讨论行政行为的合法要件时，我们不妨把行政职权区分为行政管辖权和行政决定权（行政处理权）：行政管辖权指行政机关对特定领域事务的主管权力，行政决定权指行政机关对特定事项做出某种方式处理的权力。

在法律实践中，对行政行为合法要件的讨论主要适用于对行政行为的撤销或者维持，但也可能有其它形式的处理，例如确认违法、无效。任何简单的抄袭都可能是蹩脚的，甚至有害的。

姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年第2版，第229-230页（主体、权限、内容、程序和形式）。虽然作出决定的公共组织是否具备行政主体资格、行政机关是否采取了必要的程序（例如行政决定作出前是否告知当事人有关的事实和权利）等等问题，在诉讼过程中都需要证据支持，但缺乏相应证据支持的此类主张，应当归入主体资格或者程序问题，而不是单独作为证据不足来处理。

第56条规定，民事法律行为可以采取书面形式、口头形式或者其他形式。但为了节省司法资源，法院也可以从原因性要素或者明显性要素入手，撤销该行政行为。行政行为有下列情形之一的，判决撤销该行政行为。下面，笔者将首先从逻辑上区分一个合法要件所包含的两个方面—合法要素与合法标准，然后从行政法律规范的逻辑结构入手归纳行政行为的合法要素，并分析各个合法要素与法律适用、行政职权等关键词的关系。这主要是由于，行政行为如果超越行政职权中的管辖权，法院无需继续审查（一般也不再审查）其事实认定。与前述其他国家和地区相比，美国法对事实问题的突出，与中国最为契合。

这部分是由于滥用职权的概念还没有得到精确的、具有共识的答案，但更主要的也许是，滥用职权的学理解释与日常语言存在较大的鸿沟。正是这种使用偏好形成我们在构建新的审查根据体系时所应当珍重的本土经验。

[6]但在实务中，法院多半把它作为法律适用问题处理。特别是程序审查，如果联系到中国传统上法律程序意识的淡薄，这一事实是很有意义的。

[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第81-83页（要件裁量和效果裁量的区分）。[41]撇开用语义上的分歧，法律规范二要素的主张者有：沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社2003年第2版，第33-35页（法律规范由行为模式和法律后果组成）。

[43]《民法通则》第55条规定，民事法律行为应当具备下列条件：（一）行为人具有相应的民事行为能力。除了上面的几种情况，行政机关内部机构或者人员跨越该机关内部不同部门之间的工作分工，主体是否合格尚有待斟酌。姜明安：《行政诉讼法》，法律出版社2007年第2版，第285 -306页。该法第706节规定了6个审查根据：(1)专横、反复、滥用裁量权以及其它违法。

表二：行政行为合法性的审查要件和审查依据的关系 ┌────┬───────────┬───────────┬─────────────┐ ││合法│合理│合宪│ ├────┼───────────┼───────────┼─────────────┤ │行政主体│依据机构法定和职权法定│在特殊紧急情况下的行政│符合宪法关于国家机构组织的│ ││原则，主体资格和管辖权│应急权力│规定│ ││限主要由制定法规定│││ ├────┼───────────┼───────────┼─────────────┤ │适用条件│适用条件主要采用法定主│对不确定概念的解释应当││ ││义│遵循合理准则││ ├────┼───────────┼───────────┼─────────────┤ │事实根据│证据的收集和采纳不得违│事实认定应当清楚、有足││ ││反法律规定│够根据││ ├────┼───────────┼───────────┼─────────────┤ │行政程序│行政行为应当符合法定的│同时符合正当程序原则的│原则上要求符合宪法精神（中│ ││程序要求│要求│国宪法缺少具体规定）│ ├────┼───────────┼───────────┼─────────────┤ │处理结果│行政行为内容应当符合法│同时符合一般法律原则的│符合宪法的要求│ ││律规定│要求││ └────┴───────────┴───────────┴─────────────┘   五、行政行为合法要件的内容 前面的讨论形成了对行政行为合法要件的基本理解：一个合法的行政行为，应当是一个合格的行政机关在法定权限范围内，根据法定的条件和相应的事实，遵循正当的程序，作出的内容得当的处理。在一些复杂案件中，法院撤销行政行为并让行政机关重新调查，而不对事实本身做出认定。

参见马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善：〈行政诉讼法〉修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社2004年版，第333-345页。在逻辑上，行政行为的每一个合法要件都包含两个层面的含义，即它涉及哪方面的问题、在这方面的要求是什么。

[12]例如，兰州常德物资开发部诉兰州市人民政府收回土地使用权批复案，载《最高人民法院公报》2000年第4期（兰州市政府收回常德开发部土地使用权的批复，对所适用的法律依据，只笼统提到根据《土地管理法》和《甘肃省实施土地管理法办法》的有关规定，未引出适用的具体条文，违反了法定程序）。(5)行政行为明显不当的。

第二，行政程序是各国共同的合法要素。在行政行为中，意思表示不真实的现象并不常见，至少不成为一个重要问题。但是，行政机关没有指明其决定所依据的法律，或者说明不完全、说明错误，不是管辖权的问题而是行政决定说明理由的程序问题。由于各个要素的合法标准不完全相同，把它们混在一起讨论难免头绪纷乱，顾此失彼。

第四，对当事人不利的行政决定应当说明理由。行政机关应当履行而没有履行其职责的，责令其在一定期限内作出相应的行为。

文章还澄清了行政职权、法律适用等常用概念。之后，将从法律规范的逻辑结构入手，尝试对行政行为合法要件进行重构。

而一旦该行政行为到了行政诉讼阶段，对审查法院来说，它的后果（处理方式）则是撤销、维持该行政行为等。法院可以根据该机关事后申述或者重新申述来审查其是否超越管辖权。